杨凌城乡统筹发展方案

2010年中央一号文件《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》把加大统筹城乡发展力度作为重要主题，提出了统筹城乡发展的新要求。统筹城乡发展，是全面建设小康社会的根本要求，是党中央从战略全局出发作出的重大决策。全面落实中央一号文件部署，对协调推进工业化、城镇化和农业现代化，加快形成城乡发展一体化新格局，化解城乡矛盾，解决三农问题，实现城乡经济社会协调发展具有重要意义。

一、关中-天水经济区城乡统筹发展新思路

《关中-天水经济区发展规划》提出了区域内统筹城乡发展的总体思路，即：统筹城乡基础设施、公共服务、劳动就业、社会管理等，积极推进农村综合改革，形成城乡互促共进机制。加强村庄规划，改善村容村貌。加快建立以城带乡、以工促农的长效机制，促进城乡一体化发展。引导农民就近转移就业，扶持农民工创业，加大对农村实用人才和农村创业人才的培养力度。

为了推进经济区城乡统筹发展，规划中提出了加快建设9大城乡统筹示范区：宝鸡－蔡家坡、铜川－富平、渭南－华阴、杨凌－武功－扶风、彬县－长武－旬邑、韩城－蒲城、天水－秦安、礼泉－乾县、商州－丹凤，探索适合不同发展基础的区域的城乡统筹新模式。

二、杨凌城乡统筹发展的新目标

作为关中-天水经济区着力打造的九大城乡统筹改革示范区之一，杨凌要以破除城乡二元体制为着眼点，以现代农业示范园区建设和城镇化建设为抓手，强化规划引领和体制创新、政府推动和市场运作、自主探索和政策支持，大力推进工业化、城市化和农业农村现代化，切实增强工业反哺农业、城市支持农村的能力，充分发挥农业、农村对工业和城市发展的促进作用，逐步形成城乡基础条件明显改善、城乡体制基本接轨、城乡产业相互促进、城乡社会协调发展、城乡差距明显缩小的经济社会发展一体化格局。

在新的形势下，杨凌提出了城乡统筹发展的新目标：经过5-10年的改革发展，到2014年，初步改变城乡经济社会二元结构，缩小城乡差距，逐步建立较为完善的城乡规划体系、基础设施体系、产业发展体系、就业促进体系和社会保障体系；到2020年，全面实现城乡一体化目标，把杨凌建成体制机制较活、统筹水平较高、示范辐射带动作用较强的统筹城乡发展先行区，对外展示经济发达、文化繁荣、生态良好、人民生活富裕的现代化农科城新貌。

——城市化水平不断提高。城市功能进一步完善，吸纳、承载能力不断增强，新老城区差距明显缩小，形成比较合理的空间布局和城镇结构体系，城中村改造、中心村规划建设和村庄整治全面完成，实现区域有机联系、人口相对集聚、资源集约利用。到2014年，城市面积扩展到20平方公里以上，城镇人口达到16万以上，城市化率提高到70％以上；到2020年，城市面积扩展到35平方公里，城镇人口达到30万人，城市化率提高到80％以上，建成关中区域性中心城市，成为关中—天水经济区次核心城市。

——城乡体制分隔逐步打破。实行城乡统一的户籍登记管理制度，消除城乡居民在待遇等方面不合理的政策限制，建立农村集体资产管理制度、土地制度、就业管理服务和公共财政体制等。

——城乡产业互动发展。基本建立现代农业、特色工业、现代服务业、科教旅游业等产业体系，农业产业化水平显著提高，工业集群效应显现，商贸流通业规模持续壮大。到2014年，全区生产总值实现103亿元，年均增长22％，财政总收入3亿元，年均增长25％，实现城乡产业联动、均衡发展和经济全面转型。到2020年，地区生产总值达到360亿元。

——城乡社会事业同步发展。基本形成覆盖城乡的终身教育、文化服务和公共卫生体系。到2014年，高标准普及学前教育和12年基础教育；建立完善的城乡社区卫生服务网络和疾病预防体系，农村公共服务设施达标率接近100％。

——城乡社会保障更加健全。大幅度提升就业率，到2014年城镇登记失业率保持在3％以内，非农就业比重达到90％。健全农村社会保障体系，形成城乡统一的养老保险体系，城乡居民医保参保率达到90％以上，农村低保实现“应保尽保，应补尽补”，五保户自愿集中供养率100％，基本形成形式多样、覆盖面广、相互衔接的城乡社会保障体系。

——城乡基础设施不断完善。构建干线公路和通村公路配套协调的现代化综合交通网络，到2014年，建成城区主干道路骨架和 “六横九纵”的公路交通网络，实现村村通公交；改善供水设施，确保城乡群众全部喝上清洁饮用水；加快镇、村电气化建设，保障城乡人民生产生活需要。

——城乡居民生活普遍改善。大力发展现代农业、新型工业、商贸流通业，推动农民持续增收，逐步缩小城乡居民收入差距。到2014年，农民人均纯收入达到11500元，城镇居民人均可支配收入达到38640元，年均增长15％。

——城乡生态环境更加优美。按照循环经济的发展模式和要求，到2014年，城区燃气气化率、污水处理率分别达到90%以上，中水利用率达到50%，绿化覆盖率达到40%；农村生活环境明显改善，生活垃圾收集率、卫生厕所普及率分别达到85%以上；农村沼气普及率达到80％以上，生态型循环经济体系初步建立。

三、杨凌城乡统筹发展的新理念

工作室结合国内诸多城市城乡统筹实践经验的研究，提出按照“全域杨凌”的发展理念，在政府引导下，市场积极推进，龙头企业带动实施的“五个三”的城乡统筹发展新理念，即：“三个推动、三个集中、三个充分、三个转型、三个收入”。

（一） 三个推动

通过城镇建设推动、产业园区推动和现代农业推动，打造三大支撑城乡统筹发展的持久动力，促进城乡经济持续发展、规划体系合理构建、产业结构优化升级。

1、城镇建设推动

——建立城乡一体的规划体系。综合考虑杨凌的发展现状、区位交通条件、未来发展潜力以及资源环境承载能力等因素，探索实施经济社会发展规划，城市总体规划、土地利用规划“三规合一”，建立空间配置上相互协调，时序安排上科学有序的城乡一体规划体系，优化区域内生产力布局、人口分布、产业结构和生态环境，促进城乡融合，为实现经济、社会、环境可持续发展提供保障。

——构筑新型城乡形态。构筑包含生态基础设施（河流、台塬、绿地、农田、林木等自然要素）、城乡空间形态（建设用地布局形态）和支撑体系（公共设施、基础设施、交通体系）在内的现代城市和现代农村和谐相融的新型城乡形态；利用区域的河流、台塬、农田、示范林等构筑城市绿色网络，形成绿色网络环绕、功能分区散落其间的绿叶般城市，打造为一个“村在田园之中、城在森林之中、人在公园之中”的21世纪新型田园城市。

——进一步加强基础设施建设，构建布局合理、设施先进、城乡共享、畅通便捷的城市型基础设施网络，为城乡发展奠定坚实的基础。加强交通运输体系建设，提高综合运输能力，形成以国、省、县公路为干线，乡、村、组道互补的路网格局，建设现代化综合交通网络；积极发展第三代移动通信，推动电信基础设施共建共享和业务应用，以“三网”建设为抓手，构建城乡一体的信息服务体系；进一步完善道路、给排水、污水和垃圾处理、集中供气、通信、绿化等基础设施建设；加强生态资源保护，加大环境整治力度，节约高效利用资源。

2、产业园区推动

——通过产业园区建设推动城乡经济发展。根据杨凌未来确定的现代农业、高新技术产业、农业装备制造、现代服务业四大主导产业，规划建设专业化的、服务配套完善的产业园区，如生物产业园、绿色食品园、新型环保农资园、商贸物流园等，吸引企业入驻，促进产业集聚，创造产业优势，推动城乡经济发展。

——三次产业有机融合，城乡产业互补互促。促进三大产业在城乡之间进行广泛联合，实现城乡产业优势互补，推动三次产业互促融合，通过产业化形成支撑和带动，促进农民就业，聚集城市的人气和商机，带动生产性服务业的快速发展。

3、现代农业推动

——建立现代农业体系，提高农业附加值。按照全产业链的发展理念，建立以农业高科技示范推广为先导，农业种养殖业为基础，农产品深加工和制造为核心，农业商贸、物流和会展为支撑的现代农业体系，积极推进农业“接二连三”发展，提升农业综合效益，向城乡经济可持续发展不断迈进。

——实施区域农业一体化战略。加强与周边地区合作，一揽子统筹考虑农业产业调整，互助互补，协作共进，打造大区域现代农业产业链。

——发展现代农业休闲旅游。利用杨凌境内大片的现代农业种植区域和渭河良好的生态环境，农业科技示范形成的农业旅游资源，例如克隆羊、设施农业展馆、昆虫馆、以及农业相关的历史文化资源、民俗资源等，发展农业观光、农业休闲、农事体验、民俗体验等现代农业旅游，成为关天经济区的彰显华夏农业文明的历史文化基地的重要组成部分。

（二） 三个集中

通过产业向园区集中、农民向城镇集中、土地向规模经营集中，梳理城乡土地资源，实现土地的集约高效利用，合力推进杨凌城乡统筹发展的进程。

1、产业向园区集中

——按照集中、集约和集群发展的规律，实施以园区为核心的集中发展战略，优化利用土地。认真编制产业布局与发展规划，避免“村村点火、户户冒烟”办企业的零散分布状况，启动生物产业园、绿色食品园、环保农资园、现代物流园等园区建设，完善园区综合服务配套，实现土地的集约化利用，积极培育产业优势，快速形成规模效应，从而加快推进杨凌工业化、城市化和农业现代化的进程。

——通过园区的集约化优势，制定扶持政策形成产业集群，构建完善的产业链。按照全产业链的思路进行有定向招商，使企业之间形成横向和纵向相互配套的共生关系；注重发挥龙头企业的带动作用，鼓励龙头企业建立园中园，积极引入与之配套的上下游企业进入，从而加速产业集群的形成；积极争取国家和省市的优惠政策，制造涉农产业发展的政策洼地，从税收、补贴、奖励、租金等多个方面为企业提供针对性的专项扶持政策，促进产业进一步向园区集中。

2、农民向城镇集中

——建设新型农村社区，促进农民集中居住。结合土地整理，规划建设面向进城务工农村劳动者的政策性安居房，制定一系列政策措施，改善农民居住条件，释放农村土地资源，促进土地集约利用。

——深化户籍制度改革，加快配套公共服务建设。加快落实放宽农民在城镇落户的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇集中，享受与城镇居民同等的医疗、教育、卫生等公共服务和社会保障。

3、土地向规模经营集中

——开展农村土地流转，促进土地集约利用，针对农民土地承包经营权、集体建设用地使用权和集体财产可以采用不同的流转方式。农民土地承包经营权的流转，在所有权不变前提下，可采取互换经营、租赁、入股三种模式；集体建设用地使用权的流转，在所有权不变前提下，由政府管理部门推进，经过确权、估值之后，可采取土地使用权的出让、出租、转让、抵押等方式流转；集体资产的流转，为了提高农村集体资产的经济价值，在与外来投资企业合作的时候，可以采纳入股方式进行流转。

——龙头企业带动农户实施规模化经营。建议实施以下三种方式：第一，龙头企业带动、农企合作经营；第二，土地量化入股、集体统一经营（村集体成立合作企业，充当龙头企业）；第三，土地量化入股、集体与龙头企业合资经营。

——探索建立城乡统一的土地市场和现代农村产权制度。在明确农村集体土地所有权和集体建设用地使用权、宅基地使用权的基础上，探索建立城乡统一的土地市场，制定相关政策措施；设立杨凌农村产权交易中心，建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村产权制度，推动农村产权规范、有序流转。

表1 杨凌土地规模化经营方式的建议

（三） 三个充分

通过保证农民充分就业、充分安居、充分保障，维护农民权益，提高农民生活水平，使其共享发展成果，实现农村居民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，从而推进城乡经济社会和谐有序发展。

1、充分就业

——建立城乡一体的劳动力市场。组建劳动力培训中心和人力资源市场，通过技能培训、发布用工信息、成立劳务公司、推进就业优惠政策等方式，积极为农民提高就业技能，提供就业信息，拓宽就业门道。

——结合产业发展时序，分期解决农民就业问题。近期，主要通过农产品及食品、环保农资等生产加工、农业旅游等，吸纳农民从事技术含量较低的工作，如产业工人、治安巡逻、清洁环卫、司机等；中期，对农民进行职业培训转型，可以从事多种城镇服务工作及技术性工作，如技术员、销售员等；远期，在城镇服务功能趋于成熟的条件下，通过大力发展旅游业、现代服务业等，带动区域产业高层次的发展，使农民转换为服务人员，如导游、餐饮与住宿的接待人员、传统文化与工艺的表演人员等。

——鼓励企业吸纳农民就业。制定企业用工的奖励政策，把吸收被征地农民就业作为评定企业等级、经营业绩的一项重要内容。

2、充分安居

——建设新型农村社区。在城市郊区重点进行美丽乡村的规划，按照“完整社区”的理念，建设一个从“社会、人文、空间景观”三位一体新型农村社区。社会方面，通过建设完整的“居住+就业”的生活链条，打造完整且协调的农村新社区，形成关注居民归属感的小镇社会形态；人文方面，引入具有乡土特色的人文关怀，形成关中农村特色的交流方式以及休闲娱乐方式，构筑以关中农民人群为主导的亚文化生活圈；空间和景观方面，依托当地具有乡土特色的环境，结合锦绣大地景观，形成一个具有活力和社区领域感的空间形态和景观特色。

表2 完整社区与传统农村安置社区的比较

——逐步实现城乡教育、医疗、文化等公共服务均衡化发展，促进经济建设与社会发展相互融合。建立确保城乡教育事业发展的公共财政投入保障机制，进一步加强教育资源均衡配置，加强农村中、小学标准化建设，面全普及九年义务教育和高中教育，发展职业教育和成人教育，建立教育培训体系；深入实施医疗卫生体制改革，加快建立覆盖城乡的公共卫生服务和基本医疗服务制度，积极推进新型农村合作医疗建设，加快农村公共卫生事件的预防控制监督体系建设，完善应急处理机制；推行公共文化场馆免费开放制度、经营性文化场馆优惠服务制度、文化义工服务制度等，丰富居民日常文化娱乐活动。

——公平开放社会事业的市场准入。充分发挥市场机制作用，鼓励、支持和引导社会力量参与提供公共服务。

3、充分保障

——推进保障性住房制度改革。多渠道、多形式改善农民居住条件，将有稳定职业并在城镇居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系。

——探索农村社会保险制度改革。建立农民养老保险、城镇居民社会保险、城镇职工社会保险的衔接机制，推进城乡社会保险制度全面接轨。

——建立均等化的基本医疗保障体系。逐步缩小基本医疗保险不同类型和档次之间的差别，提供“多档待遇选择”，根据城乡居民收入水平的不同，设计多个参保档次，由城乡居民自主选择缴费，提升城乡医疗保险参保率。

——健全农村社会救助体系。加大财政对社会救助的投入，推进基层低保规范化建设，深化城乡低保对象分类施保和城乡低保边缘困难群众临时救助，提高城乡低保补助标准，确保动态管理下应保尽保。

（四） 三个转型

通过农村干部向现代城镇干部转型、农村能人向农业企业家转型、传统农民向现代农民转型，使农民真正成为市民，积极参与城市建设和产业发展，转变生产方式、提高生活质量、提升自我价值。

1、村干部转型

——培养农村干部向新型城镇干部转型。根据城镇化推进程度，结合新型农村社区等集中居住点的建设，加大对农村干部培训教育力度，增强其民主意识、法律意识，提高其执政能力和办事效率，成为现代农业的组织者、推动者，使其尽快向现代城镇干部转变。

——建立和完善质询、罢免、目标考核等约束和激励制度。建立健全干部选拔任用信息公开制度，全面落实群众对干部选任的知情权、参与权、选择权和监督权，进一步提高干部选任群众公信度。

2、村能人转型

——培养农村能人向农业企业家转型，支持农民自主创业。政府可有选择性的培养一些有技术或是其他专长的农村能人，对其进行较为系统的职业培训，通过政府或企业的研发平台邀请专家帮助其解决技术上的难题，对其给予技术和知识信息上的支持，鼓励和帮助有条件的农民自主创业，带动农村地区发展，创造更多就业机会。

——通过资金和政策扶持农民企业家。对有市场眼光、有技术能力和管理能力的农村能人，可通过优先贷款、减免税收、降低地价等政策措施，扶持其创立企业，并在经营管理和营销等方面给予帮助，为农民企业家诞生和成长提供良好环境。

3、农民转型

——促进传统农民向现代农民转型。通过普及性的教育（如法律普及、现代农业知识普及等）和专业性的培训（如养牛、果蔬种植、旅游接待等），提高广大普通农民的知识水平，提高专业技能，使其拥有符合现代农业发展的职业素养。

——根据现代农业发展要求，设立用人选拔机制和合理的奖惩制度。根据杨凌现代农业发展的方向，根据涉农企业的要求，设立有一定资格限制的用人选拔机制，促进农民主动提高自我技能，同时制定合理的奖惩制度，以鼓励和鞭策农民，使其不断成长，成为符合现代农业发展要求的新时代农民。

（五） 三个收入

通过农业土地租金、企业就业薪金、农村集体收入股金等三项收入，提高农民收入水平，拓展收入来源和优化分配格局，推进城乡统筹持续稳定发展。

1、土地租金

农民获得土地承包经营权转让收益。根据土地利用总体规划，城乡总体规划等的要求，整合梳理现有农村土地资源，在所有权不变的情况下，通过土地承包经营权的流转，提高土地的利用率，并以合理的补偿标准，发放给农民一定的补偿资金。

2、就业薪金

农民作为企业员工获得企业发放的薪金。在产业化的进程中，企业用工需求扩大，农民可以进入企业工作，成为车间生产员、产品销售员、雇佣农民、旅游服务人员、技术人员等，并按照劳动合同获得企业给予的劳动报酬。

3、分红股金

农民通过入股集体资产获得集体收入股金。集体资产流转，有助于提高农村集体资产的经济价值，在流转过程中，可将集体资产按股量化到人，农民可通过入股方式继续保有其对集体资产收益的分享权力和间接管理的权力。

四、杨凌城乡统筹发展的改革建议

（一） 推进城乡一体化规划与建设

按照“全域杨凌”的发展理念，打破传统城乡二元规划格局，大力推行城乡一体化规划，促进城乡空间合理布局、功能优势互补、要素交流整合、资源高效利用、环境有效保护，推动城乡一体化科学发展。

按照杨凌全新的发展战略，综合考虑区域范围内可利用土地资源、可利用水资源、生态系统、自然灾害、环境容量、人口集聚度、经济发展水平、交通可达性等指标，对国土空间进行综合分析评价，合理划定禁建区、限建区、适建区范围，明确各功能区“红线”、功能定位、发展方向以及空间管制措施，形成合理的功能区划和城市空间形态，优化全域杨凌的城乡形态、产业定位、经济格局和空间组织结构。

以建设关中-天水经济区次核心城市为目标，按照“一心、两带、四园、五轴、六区”的规划布局，加快城乡交通体系、生态环境设施等一体化建设，实现全面对接，整体协调与共建共享，加快城市化、工业化进程，增强城市对全区城乡发展的集聚和辐射作用，全面提升杨凌城市形象和对外知名度。

积极推进老城区的改造，打造现代化城市。加快实施胜利巷棚户区改造，加快姚南、姚北、姚东、彭家窑、上代村、下代村、董家庄村、付家庄村等城中村的改造，建设现代化社区，实施集中安置，改善城市面貌，推进杨凌城镇化建设。根据田园城市规划，把城市外围的乡村，按照集中安置和就近安置的原则，打造成为五泉和大寨两个中心区和7个新型社区，最终推进杨凌城乡一体化建设。

（二） 推进农村产权制度改革

推进农村土地和房屋产权制度改革，完成农村集体土地所有权、农村建设用地使用权、农村土地承包经营权、房屋所有权等的确权、颁证，建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度，切实推动农村资产资本化，促进农民生产生活方式转变，为土地流转创造条件。

建章立制，严格土地流转的程序，规范农村土地流转管理，加强对土地流转的服务，不断拓展土地流转渠道，创新流转方式，切实提高土地流转实效。逐步建立城乡土地的统一交易平台和交易规则。

推进农村土地承包经营权流转。在不违背农民意愿，不损害农民利益的前提下，以政府引导为主，充分发动群众，探索租赁、转包、转让（拍卖）、倒包、委托租赁转包、土地股份合作、联营、转包或代耕、互换经营等多种形式的土地流转。促进土地向专业大户、龙头企业和示范园区集中，推进土地规模化经营。鼓励农民以土地经营权入股的形式，成立土地银行（土地股份合作社），走规模化经营道路。设立乡镇土地流转中心，加强对土地承包经营权流转管理和服务。

开展节约集约用地试点。制定开展节约集约用地（“两分两换”，即宅基地与承包地分开、搬迁与土地流转分开，以宅基地置换城镇房产、以土地承包权置换社会保障）的实施意见，扎实推进实施，促进农业规模集约经营和农民居住向城镇社区集聚，促进集约集聚发展，拓展城乡经济社会发展空间。

（三） 推进农村户籍制度改革

实行城乡统一的户口登记制度。在全区取消农业户口、非农业户口性质划分，按照公民经常居住地登记户口的原则，将公民户口统一登记为“居民户口”。实行城乡统一的户口登记制度。

加强相关政策配套衔接。加快推进劳动就业、社会保障、土地承包、计划生育等相关政策与户籍制度改革的配套衔接，建立起新的管理体制和运行机制。

鼓励农村居民向城镇集聚。积极探索农村居民转为城镇居民的有效途径。土地被全部征收或全部放弃土地承包经营权的居民，与无地居民同样享受相应的各项社会保障和公共服务等政策。

（四） 推进公共服务体制改革

深化教育文化体制改革。完善“以区为主”的义务教育管理体制，加快学校标准化建设，推进教师队伍人事制度改革，加强城乡师资双向交流，促进城乡基础教育均衡协调发展。鼓励社会力量参与兴办公益性文化事业，繁荣活跃城乡文化，提升居民文明素质。

深化医药卫生体制改革。完善城乡公共卫生体系、医疗服务体系和医疗保障体系。扩大医保覆盖面，逐步提高筹资标准和保障水平，完善城乡医疗救助制度，实施就医“一卡通”，农村居民与城镇居民同等享有“六位一体”（医疗、预防、保健、康复、健康教育及计生）的医疗卫生服务。实行基本药物的统一采购，统一配送制度，切实降低医药费用，确保居民用药安全。

（五） 推进农村投融资体制改革

深化农村金融体制改革。争取农业银行扩大涉农贷款，降低信贷门槛，发挥支持农业和农村经济发展的骨干作用。推进农村信用社改制步伐，完善法人治理结构和经营机制，发挥信用社在服务“三农”发展中的主力军作用。组建村镇银行，扩大小额贷款公司试点，进一步拓宽农村融资渠道，不断扩大农户小额信贷覆盖面，鼓励地方金融机构加大对农村基础设施和农村龙头企业的支持力度。建立以商业性金融为主体、以政策性金融为补充、以农业保险为保障的农村金融服务体系。

创新金融服务模式。根据不同对象、不同层次的资金需求，加快金融支农信贷管理机制创新和产品创新，畅通信贷资金投入渠道。探索开展农村住房产权和土地承包经营权抵押贷款试点，多渠道缓解贷款难、担保难问题。