杨陵区委、区政府，党工委和管委会各工作部门、各直属机构：
《关于加强乡镇政府服务能力建设的实施方案》已经党工委、管委会同意，现印发给你们，请认真抓好贯彻落实。
中共杨凌示范区工委办公室
杨凌示范区管委会办公室
（此件公开发布） 2018年10月17日
关于加强乡镇政府服务能力建设的实施方案
为贯彻落实《陕西省委办公厅 陕西省政府办公厅印发〈关于加强乡镇政府服务能力建设的实施方案〉的通知》（陕办发〔2018〕11号）精神，加快示范区乡镇政府职能转变，提升服务能力和水平，推动乡镇治理体系和治理能力现代化，现制定如下实施方案。
一、指导思想
坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大精神和习近平总书记治国理政新理念、新思想、新论断，坚持以人民为中心的发展思想，主动适应经济社会发展新要求和人民群众对美好生活新期待，按照职能科学、运转有序、保障有力、服务高效、人民满意的总体要求，以增强乡镇干部宗旨意识为关键，以强化乡镇政府服务功能为重点，以优化服务资源配置为手段，以创新服务供给方式为途径，全面深化乡镇政府服务管理体制改革，加快乡镇政府职能转变，提升乡镇政府服务能力和水平，打造服务型乡镇政府,为打赢脱贫攻坚战、实施乡村振兴战略提供重要保障，为全面贯彻落实“3631”方略、打造国际一流营商环境发挥重要作用，为决胜全面建成小康社会、加快建设世界知名农业科技创新示范区作出积极贡献。
二、工作目标
2018年底前，完成乡镇政府服务能力各项制度建设、授权委托、机构设置以及统筹规划等工作，并启动实施乡镇政府服务能力各项工作举措；2019年，按照本方案和省级相关配套方案要求，系统推进乡镇政府服务能力建设各项工作任务，在年度和省级阶段性考核中，走在全省前列；到2020年，建立符合示范区实际、切实有效的乡镇政府服务能力建设政策体系和工作体系，在省级有关乡镇服务能力建设的评估考核和评比表彰中位列第一梯队，争创一流。
三、工作安排
将辖区内五泉镇、揉谷镇纳入乡镇政府服务能力建设范围。
（一）强化乡镇政府服务功能。重点抓好四个方面工作：
1. 明确乡镇政府公共服务职能。杨陵区政府要制定乡镇政府公共服务事项目录清单，将以下17个方面的内容列入清单，清单中的每一项内容都要明确服务对象和要求，示范区相关部门要结合各自职能对清单的制定予以指导。
（1）巩固提高义务教育质量和水平，改善乡村教学环境，保障校园和师生安全，做好控辍保学和家庭经济困难学生教育帮扶等基本公共教育服务。（指导单位：示范区教育局）
（2）拓展新型经营主体培育，推进以新型职业农民为主体的农村实用人才队伍建设，加强社区教育、职业技能培训、就业指导、创业扶持、家政服务等劳动就业服务。（指导单位：示范区人社局）
（3）做好基本养老保险、基本医疗保险、工伤、失业和生育保险等社会保险服务。（指导单位：示范区人社局）
（4）做好扶贫济困等工作，落实社会救助、社会福利和优抚安置政策，为保障对象提供基本养老服务、残疾人基本公共服务，维护农民工、困境儿童等特殊和困难群体权益等基本社会服务。（指导单位：示范区社会事业局）
（5）做好公共卫生、基本医疗、计划生育等基本医疗卫生服务。（指导单位：示范区社会事业局）
（6）做好法律咨询、法律援助、人民调解等公共法律服务。（指导单位：示范区司法局）
（7）开展美丽乡村建设，做好环境卫生、村容整治、垃圾清理、清洁能源、亮化美化等公共生活服务。（指导单位：示范区城管局）
（8）践行社会主义核心价值观，传承民族优秀文化，加强对历史文化村镇、古村落、古木名树的保护，健全公共文化设施网络，推动全民阅读和数字广播电视、文化信息资源共享，组织开展群众文体活动等公共文化体育服务。（指导单位：党工委宣传部）
（9）切实做好扶贫开发各项工作，确保精准扶贫对象按期按质全面脱贫。（指导单位：精准扶贫联合办公室）
（10）严格执行农业农村经济发展、农民基本经济权益保护等各项政策，夯实乡镇政府经济发展基础。（指导单位：示范区农业局）
（11）践行“绿水青山就是金山银山”的理念，组织开展各项环境保护和生态建设工作。（指导单位：示范区环保局）
（12）将百姓“舌尖上的安全”作为工作开展的重要环节，夯实食品安全工作责任。（指导单位：示范区食药监局）
（13）加强社会治安综合治理工作，有效开展矛盾纠纷排查化解。（指导单位：示范区政法委）
（14）全面履行安全生产工作责任，确保辖区安全生产大局稳定。（指导单位：示范区经贸和安监局）
（15）强化全员消防安全意识，严防火灾隐患。（指导单位：示范区公安局）
（16）落实农村危房改造工作任务。（指导单位：示范区住建局）
（17）提升殡葬管理服务水平。（指导单位：示范区社会事业局）
2. 扩大乡镇政府服务管理权限。按照属地管理、权责一致原则，积极推进扩权强镇改革，不断强化乡镇服务管理能力。
（1）杨陵区政府要与各镇签订授权委托书，除法律法规规定必须由县级以上政府及其职能部门行使的行政强制、行政处罚措施和行政许可事项外，重点扩大乡镇政府在农业发展、农村经营管理、安全生产、规划建设管理、环境保护、公共安全、防灾减灾、扶贫济困等方面的服务管理权限，为群众提供便捷、高效的服务。（指导单位：示范区编办、法制办）
（2）对于涉及人民群众利益的重大决策、重大项目和公共服务设施布局的有关事项，杨陵区政府召开会议集体研究时要请镇政府主要负责同志列席，决策前要征求该事项所属镇的意见和建议，强化其参与权和建议权。
（3）杨陵区政府要严格制定乡镇政府工作准入制度，提出明确要求，杨陵区相关职能部门不得将职责范围内的工作任务随意转嫁给乡镇政府。
（4）杨陵区相关部门对于本行业领域内政策性、专业性要求较高的业务工作，要加大对乡镇的培训和指导力度。各部门每年要制定培训计划，对乡镇相关工作人员进行不少于2期的业务培训。
3.依法指导基层民主自治。杨陵区政府要从以下7个方面依法指导乡镇政府开展基层民主自治。
（1）对村民自治范畴内的事项，乡镇不能干预；对不属于村民自治范畴的事项，要厘清需要村委会协助配合乡镇政府工作的事项目录，并提供相应的支持和保障。（指导单位：示范区社会事业局）
（2）乡镇政府要依托公共服务事项目录清单，在广泛征求村委会意见建议的基础上，进一步明确其指导、支持和帮助村委会工作的内容、范围、程序和形式。
（3）乡镇政府要依法依规组织对村委会成员开展民主评议，并将评议结果与评议对象使用和补贴待遇等直接挂钩。（指导单位：党工委组织部）
（4）乡镇政府要直接组织或参与对村委会成员的任期和离任经济责任审计。（指导单位：示范区农业局）
（5）乡镇政府要加强对村务公开民主管理的日常检查指导，将村务公开列入对村委会考评的重要内容。（指导单位：示范区社会事业局）
（6）乡镇政府要加强对村干部的管理考核，落实村干部请销假制度和重大事项报告制度。（指导单位：党工委组织部）
（7）制定完善基层民主协商制度，明确协商内容，成立协商组织，拓展协商形式，规范协商程序，运用协商成果，逐步实现乡镇政府服务管理和村民自治的有效衔接。（指导单位：示范区社会事业局）
4.完善乡镇机构设置。杨陵区政府要从以下3方面强化支持，完善乡镇机构设置。
（1）进一步规范完善乡镇办站设置，确保2018年底前全面形成“六办三站一中心”的基本模式。即：党政办公室、人大主席团办公室、经济发展（市场监管）办公室、社会事务管理办公室（加挂民政办公室牌子）、维护稳定办公室（加挂司法调解所牌子）、宣传教科文卫办公室，经济综合服务站、社会保障服务站、公用事业服务站，便民服务中心。确有工作需要进行机构调整的，各镇在报杨陵区政府备案同意后，可对相关办站的设置进行适当调整。（指导单位：示范区编办）
（2）除机构编制专项法律法规外，上级业务部门不得以机构上下对口要求增加乡镇站所设置和人力资源配置。（指导单位：示范区编办）
（3）乡镇事业站所实行以乡镇管理为主、上级业务部门进行业务指导的管理体制，已实行以上级主管部门为主或按区域设置机构的体制的，其负责人任免应当征得所在乡镇党委同意。（指导单位：党工委组织部）
（二）健全乡镇政府公共服务管理体系。重点抓好三个方面工作：
1.推进城乡基本公共服务规划一体化。杨陵区政府要积极推进城乡基本公共服务均等化，按照区域覆盖、制度统筹、标准统一的要求，打破城乡界限，加快城乡基本公共服务一体化发展进程。
（1）以乡镇政府的服务半径、服务人口、资源承载为基本依据，结合城镇化、人口老龄化发展趋势，统筹规划建设科教文卫体等基本公共服务设施，合理布局，确保在2020年前实现乡镇基本公共服务设施全覆盖。（指导单位：示范区住建局）
（2）按照属地管理的原则，加强重点镇以及驻区高校所在基层区域的公共服务和基础设施建设规划，增强水、电、路、气、网和住房、医疗、教育、商业设施等服务功能，促进服务资源高效配置和有效辐射，助推区校融合发展。（指导单位：示范区住建局）
（3）全面推行居住证制度，推动基本公共服务由户籍人口向常住人口拓展，保障符合条件的外来人口与本地居民平等享有基本公共服务。（责任单位：示范区公安局）
（4）乡镇政府要结合实际，推进现有公共服务资源的优化整合，鼓励和引导城镇优质公共服务资源向农村延伸。（指导单位：示范区住建局）
2.构建多元参与的公共服务供给格局。杨陵区政府要统筹做好以下5方面工作：
（1）大力发展专业合作、股份合作等多种形式的农民合作组织，扶持社会力量兴办为民服务的公益性机构和经济实体，支持社会力量通过捐赠或捐助等方式参与乡镇公益事业发展。（指导单位：示范区农业局）
（2）完善群团组织承接乡镇政府职能的有关办法，将乡镇政府公共服务事项目录清单中适合群团组织承担的乡镇服务管理职能依法转由群团组织行使。（指导单位：示范区党群工作部）
（3）推动乡镇政府加强政策引导、备案管理、办公及活动场所协助、项目运作和人才培训等工作，鼓励和支持具备法人资格的各类社会组织承接基本公共教育、劳动就业、社会救助、基本养老、社区事务等公共服务和其他政府购买服务项目。（指导单位：示范区社会事业局）
（4）杨陵区政府要制定乡镇政府购买服务指导性目录，编制乡镇年度购买服务计划，明确购买服务的种类、性质和内容，重点加大对社会救助等民生保障领域购买服务力度，完善购买服务招投标、预算管理和绩效评估机制，积极探索政府购买服务的有效方式。（指导单位：示范区财政局）
（5）全面建立村（社区）、社会组织、社会工作专业人才、社会志愿者“四社联动”机制，充分发挥村级组织在乡镇公共服务中的作用，有效提升基层公共服务质量、效益和群众满意度。（指导单位：示范区社会事业局）
3.完善群众诉求表达和反馈机制。杨陵区政府要从以下4方面完善群众权益保障机制，健全群众诉求表达和评价制度，强化群众对公共服务供给决策及实施的知情权、参与权、表达权和监督权。
（1）建立乡镇干部联系服务群众常态化、全覆盖的有效途径，落实群众办事干部代办制度，推行坐班、上门、流动、预约和网络代办等方式，及时解决群众合理合法诉求，确保全区群众事务办结率达到全省较高水平。
（2）健全乡镇党委领导的民主协商机制，推行人民建议征集制度、重大事项听证制度、重要会议旁听制度，完善人大代表、政协委员反映情况和建议的“直通车”制度，确保常态化运行。（指导单位：党工委组织部）
（3）落实乡镇领导干部接访下访制度，综合运用教育、协商、调解等手段依法妥善处理群众信访事件，严格跟踪督办、限时办结等工作程序，及时解决群众问题，确保全区信访调处率达到全省较高水平。（指导单位：示范区信访局）
（4）通过电视问政、微信公众号、政府网站、宣传手册等方式，提升群众诉求表达和反馈机制相关政策知晓率，正确引导群众依法、有序、理性表达诉求。
（三）深化乡镇政府服务管理实践路径。重点抓好三个方面工作：
1.提高乡镇依法行政能力。杨陵区政府要从以下4方面加快推进乡镇政府机构、职能、权限、程序和责任法定化，实现乡镇政府依法全面履行职责。
（1）推动行政执法重心下移，杨陵区相关部门要与乡镇政府依法签订行政执法委托书，通过委托的方式，依法赋予乡镇政府相应的行政执法权限。
（2）完善重大行政执法决定公示备案制度，严格行政执法主体资格和人员动态管理，建立健全乡镇与杨陵区执法部门协作机制，加强综合执法。（指导单位：示范区法制办）
（3）重点加强对乡镇安全生产、环境生态保护、食品安全等方面的综合执法力度，争取上述行业群众满意率达到90%以上。（指导单位：示范区经贸和安监局、环保局、食药监局）
（4）强化对乡镇依法行政工作的领导，充分发挥乡镇人大监督职能，加强乡镇干部依法行政能力建设，深入开展法治教育宣传活动。（指导单位：示范区法制办）
2.全面推进乡镇政务公开。杨陵区政府要从以下4方面进一步健全乡镇政务公开机制，全面推进决策、执行、管理、服务和结果公开，促进乡镇政府工作全流程规范公开。
（1）结合乡镇权力责任清单和公共服务事项清单，梳理汇总，逐步制定并完善乡镇政务信息公开事项清单。（指导单位：示范区编办、政务公开办）
（2）落实乡镇预决算、“三公”经费等信息公开制度。（指导单位：示范区财政局）
（3）建立健全乡镇政务公开和村务公开联动机制，对群众关心和涉及群众切身利益的民生工程和重大项目的实施，要随时向社会公开，并开通市民热线，广泛听取群众意见。
（4）完善乡镇突发事件、公共安全、重大疫情等信息发布制度。（指导单位：党工委宣传部）
3.搭建便捷高效服务平台。杨陵区政府要从以下4方面加快构建和完善杨陵区政务服务中心、乡镇便民服务中心、农村社区服务站三级联动、运行高效的服务体系。
（1）加大资金投入，进一步巩固和推进乡镇便民服务中心建设，整合乡镇各办站（所）服务事项，统一纳入便民服务中心办理，做到“中心之外无事项”，确保到2020年实现功能全面的标准化乡镇便民服务中心全覆盖。（指导单位：示范区编办）
（2）强化基层政务服务中心管理，深入推进乡镇政务服务事项网上办理，扩大政务服务事项网上受理、办理的数量和种类，编制办事指南，简化办理程序，清理不必要的证明和手续，加强政务服务网络无障碍建设。（指导单位：示范区编办、政务公开办）
（3）推动县（区）级行政审批和公共服务事项受理窗口下移，通过依法授权、委托等形式下放到乡镇便民服务中心办理，逐步实现审批服务事项一号申请、一窗受理、一网办理、异地可办，方便群众办事。
（4）贯彻落实“3631”方略，开展代办服务，落实首问负责、一次性告知、限时办结等制度，实施“二三五”承诺制，深入开展“1+10+3”行动，不断推进便民服务中心标准化服务、程序化运行和规范化管理，当好“金牌店小二”。
（四）加强乡镇政府服务能力建设的组织保障。重点抓好四个方面工作：
1.发挥乡镇党委的领导核心作用。乡镇党委是乡镇各种组织和各项工作的领导核心，是农村基层组织建设的龙头。杨陵区委区政府要统筹推进以下5方面工作：
（1）要将乡镇政府服务能力建设工作与统筹城乡基层党的建设同步考虑，并将落实情况作为杨陵区、各镇党组织书记抓基层党建述职评议考核的重要内容。（指导单位：党工委组织部）
（2）不断改进领导方式和方法，加强基层服务型党组织建设，加强和改进党的群团工作。（指导单位：党工委组织部、示范区党群工作部）
（3）加强对乡镇政府的领导，支持乡镇政府依法行使职权，扎实开展服务能力建设，提高服务经济社会发展和服务人民群众的水平。
（4）坚持全面从严治党，严格落实党风廉政建设主体责任和监督责任。进一步强化党建责任，加强乡镇党委自身政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中。（指导单位：示范区纪工委、党工委组织部）
（5）严肃党组织生活，推进“两学一做”学习教育常态化制度化。加大抓村力度，严格党员发展及教育管理，把农村基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。（指导单位：党工委组织部）
2.加强乡镇干部队伍建设。建立健全符合乡镇实际的干部管理制度，确保干部引得进、留得住、用得好。
（1）完善各类人才向乡镇流动的政策支持，加大上级机关和乡镇干部双向交流及挂职锻炼力度。（指导单位：党工委组织部）
（2）深入落实县（区）级以下机关公务员职务与职级并行制度以及乡镇工作补贴相关政策。完善乡镇事业编制人员岗位聘用、职级晋升和职称评定方面倾斜政策。（指导单位：示范区人社局）
（3）推动各级优质教育培训资源向乡镇倾斜，建立乡镇干部轮训制度，加强乡镇干部作风建设，完善乡镇干部职务行为规范，重视乡镇干部依法行政能力的培养，扩大镇村等基层干部接受教育培训的覆盖面。（指导单位：党工委组织部）
（4）在将村干部纳入保障范围的基础上，强化落实带薪休假制度和定期组织干部体检等福利政策。（指导单位：示范区人社局）
（5）保持乡镇干部队伍相对稳定，乡镇党政正职一般应任满一届，新录用的乡镇公务员在乡镇机关最低服务年限为5年（含试用期），严格控制借调（用）行为，上级机关不得长期借调乡镇干部，确因工作需要借调的，要报杨陵区组织或人事部门批准，时间不得超过6个月。（指导单位：党工委组织部）
（6）坚持德才兼备、以德为先的用人标准，选优配强乡镇领导班子，注重从乡镇事业编制人员、优秀村干部、大学生村官中选拔乡镇领导干部。（指导单位：党工委组织部）
（7）加强乡镇干部日常考核，可将乡镇机关年度考核优秀比例提高到20%。推行乡镇干部岗位责任制、服务承诺制、业绩评议制、失职追究制。建立健全容错机制，落实激励保障，充分激发乡镇干部干事创业活力。（指导单位：党工委组织部）
3.完善乡镇财政投入和管理机制。
（1）建立乡镇财政事权和支出责任相适应的制度，对乡镇基础设施建设、公共服务项目和社会事业发展等，属于县级以上政府事权的，示范区、杨陵区两级要足额安排资金，不得要求乡镇配套资金；属于乡镇事权的，由乡镇承担支出责任，不足部分上级政府可予以补助；属于县乡共同事权的，要根据县乡收入状况和支出责任，合理确定分担比例。（指导单位：示范区财政局）
（2）结合乡镇经济发展水平、税源基础、财政收支等因素，实行差别化的乡镇财政管理体制。强化乡镇预算约束和执行，规范经费支出，严格监督管理，严格防范乡镇债务风险。（指导单位：示范区财政局）
（3）杨陵区政府要强化统筹所辖乡镇协调发展责任，财力向乡镇倾斜，帮助弥补乡镇财力缺口。（指导单位：示范区财政局）
（4）积极稳妥推进乡镇国库集中支付全覆盖，促进乡镇财政资金安全高效透明运行。（指导单位：示范区财政局）
4.健全评价考核和监督管理体系。以乡镇政府职责为依据，由杨陵区结合实际，健全完善科学化、差别化的乡镇政府年度目标责任考核评价体系。
（1）坚持目标管理与过程控制相结合、考人与考事相结合，着力把考核指标定准定实、把干部实绩考准考实、把考核结果用准用实，树立和强化“三项机制”导向。（指导单位：示范区考核办）
（2）完善社会满意度评价方法，探索第三方考评办法，不断提高群众满意度在考核评价中的权重。
（3）统筹规范针对乡镇的评比表彰、示范创建等活动，未经党工委、管委会批准，不得对乡镇设置“一票否决”事项。
（4）建立健全乡镇议事规则和决策程序，完善乡镇政府重大决策出台前向本级人大报告制度和向社会公示制度，充分发挥辖区内党代表、人大代表、政协委员、村（居）“两委”、群众代表等监督作用，强化监察、审计等专门监督。（指导单位：党工委组织部）
（5）健全行政问责制度，明确问责事项和范围，规范问责程序，强化责任追究。（指导单位：示范区纪工委）
四、工作要求
（一）加强组织领导。各级党委、政府，各部门、各单位要将乡镇政府服务能力建设工作纳入重要议事日程，予以高度重视。按照属地管理的原则，杨陵区委区政府作为乡镇政府服务能力建设的实施主体，示范区各职能部门切实发挥指导、配合和服务作用，努力为乡镇政府服务能力建设工作的开展提供坚实有力的组织保障。
（二）抓好工作落实。各部门严格按照本方案工作安排和各自上级行业主管部门出台的具体配套政策，切实抓好工作落实。同时，指导督促行业系统内各有关单位和组织，严格按照方案要求，做好乡镇政府服务能力建设的各项工作，确保各项工作落到实处。杨陵区要结合实际，深入分析乡镇政府服务能力建设方面存在的薄弱环节，有针对性地研究制定加强乡镇政府服务能力建设的具体措施，不断提升示范区乡镇政府的服务能力和水平。原则上各项工作任务必须按照工作目标规定的时间进度和指标要求全面推进并高质量完成。
（三）定期开展督查。由示范区督查室牵头，把方案中各项工作推进情况纳入年度督查督办范围，将结果列为相关部门和杨陵区政府效能目标管理考核内容。杨陵区也要定期组织开展督导检查活动，以检查促落实，确保乡镇政府服务能力建设工作取得实效。示范区社会事业局要对本实施方案的贯彻落实情况进行跟踪检查和综合评估，并及时向党工委、管委会报告工作进展情况。
