关于印发杨凌示范区深化医药卫生体制综合改革试点方案的通知

杨陵区人民政府，管委会各工作部门、各直属机构：

现将《杨凌示范区深化医药卫生体制综合改革试点方案》印发给你们，请结合实际，认真抓好贯彻落实。

杨凌示范区管委会

2016年9月18日

示范区深化医药卫生体制综合改革试点方案

为了加快建立基本医疗卫生制度，着力破解医改难题，切实维护人民群众健康福祉，根据省政府《关于印发陕西省深化医药卫生体制综合改革试点方案的通知》（陕政发〔2016〕26号）精神，结合实际，制定示范区深化医药卫生体制综合改革试点方案。

一、基本思路与目标

紧紧围绕“保基本、强基层、建机制”的要求，按照“先易后难、突出重点”的原则，以加快示范区医院三级创建工作为抓手，强化基层医疗机构服务能力建设，积极推进医疗卫生服务与养老服务融合发展，分阶段统筹实施医疗服务、医疗保障、药品供应、公共卫生、综合监管、支撑保障等六大领域改革，进一步完善示范区三级医疗卫生服务体系，切实解决人民“看病难、看病贵”问题，确保实现“人民群众得实惠，医务人员受鼓舞，卫生事业得发展”改革成效。

二、主要任务

（一）推进公立医院综合改革。积极推进示范区公立医院综合改革，引领其他公立医院一并推进，逐步建立现代医院管理制度和突出公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制。

1. 建立现代医院管理制度。

（1）成立医院管理委员会。组建由管委会有关部门、人大代表、政协委员、医务人员代表以及其他利益相关方组成的医院管理委员会，履行政府办医职能，负责提出公立医院的发展规划、章程制定、重大项目决策、财政投入、运行监管、绩效考核和院长的选拔聘任、年薪标准、任期目标考核等工作，按程序报党工委管委会研究审定后实施。管理委员会主任由示范区分管卫生工作的负责同志担任，办公室设在示范区人社局。

（2）落实公立医院自主权。完善法人治理结构和治理机制，实行管理委员会领导下的院长负责制，推行院长聘任制、年薪制、任期目标责任制，建立健全考核评价和监督约束机制。落实医院在人事管理、内部分配、运营管理等方面自主权。探索建立院长任职资格管理制度，推行院长职业化、专业化。推进示范区医院去行政化，逐步取消行政级别。

（3）创新考核评价机制。探索建立公立医院第三方评价机制，建立以运行效率、服务质量、费用控制、群众满意度等为主要内容的考核指标，定期开展考核评价，考核结果向社会公开，并与医院财政补助、医保支付、工资总额以及院长薪酬、奖励、任免等挂钩。

2. 建立药品零差率销售补偿机制。

（1）破除以药补医机制，全面实行药品（不含中药饮片）零差率销售。采取重点品种监控、处方点评、药品负面清单、合理检验检查、医保审核监管、打击商业贿赂等综合措施，彻底切断医院、医务人员与药品间的利益链。示范区医院药占比（不含中药饮片）下降到30%左右，百元医疗收入（不含药品收入）中消耗的卫生材料费降到20元左右。

（2）建立科学合理的补偿机制。取消药品加成所减少的合理收入，通过调整医疗服务价格等途径予以补偿。示范区医院原则上按照医疗服务调价补偿90%、示范区财政补偿5%、医院加强成本核算承担5%的比例分担。

3. 建立医疗服务价格动态调整机制。

（1）按照“总量控制、结构调整、有升有降、逐步到位”的原则，在保证公立医院良性运行、医保基金可承受、群众整体负担不增加的前提下，推进医疗服务价格改革，强化价格与医药、医保、医疗政策衔接，逐步建立多方参与、分类管理、动态调整的价格形成机制。

（2）降低大型医用设备检查治疗费、检验费。提高诊查费、床位费、护理费、手术费、治疗费等能体现医疗技术和医疗服务水平的项目收费标准，放开具有竞争性服务项目价格以及其他特需项目的服务价格。

（3）医院用药的贮藏、保管、损耗等费用列入运行成本予以补偿。

（4）着力解决药价虚高问题，控制医药费用不合理增长。在示范区医院通过采取集中招标采购等方式，加强行政监管、开展医保支付方式改革、加强医院内部控费制度建设等措施，规范医疗服务行为，逐步实现城乡居民医药费用支出增长幅度不高于可支配收入增长幅度。

4. 建立符合行业特点的薪酬制度。

（1）逐步实行公立医院院长年薪制，医院管理委员会负责制定年薪标准、考核评价办法，按考核结果由示范区财政兑现薪酬，与医院收入脱钩。

（2）开展薪酬制度改革试点。建立符合医疗行业特点的人事薪酬制度，因岗定薪，同岗同酬，岗变薪变、优绩优酬，中西医卫生技术人员薪酬总体上高于当地社会平均工资。制订薪酬标准时应向临床一线、业务骨干、关键岗位以及支援基层和突出贡献人员倾斜，充分调动积极性。

（3）健全以岗位医疗质量、工作量、成本控制、患者满意度、医德医风等为重要指标的绩效考核体系，考核结果与薪酬兑现挂钩，逐步建立医务人员薪酬动态调整机制。

5. 推进医疗卫生服务体制创新。

（1）完善示范区医院全面托管基层（乡镇、社区）医疗机构和医疗联合体模式。示范区医院全面托管全区乡镇卫生院和社区卫生服务中心，杨陵区政府已经招录在岗和今后计划招录的所有定向医学本科毕业生，一律交由示范区医院代管、使用和培养（杨陵区政府承担上述人员的相关薪酬），进一步充实基层医疗机构专业技术人员力量；继续巩固完善示范区医院选派人员担任镇卫生院（社区卫生服务中心）院长；鼓励村医（社区医生）由镇卫生院（社区卫生服务中心）聘用，提高医疗资源利用率。通过上述方式，彻底夯实示范区托管乡镇卫生院和社区卫生服务中心的体制机制，逐步实现示范区医院门诊合理前移到镇卫生院和社区卫生服务中心。

（2）实行检查检验结果互认。完善质量控制标准，示范区医联体内部医疗机构间实行医学检查检验结果、医学影像资料互认，整合现有资源，共建专门的医学影像、病理学诊断和医学检验机构，促进医联体之间大型医用设备共享。

（3）全面推行医师多点执业。鼓励示范区医院内符合条件的医师选择到基层医疗卫生机构多点执业。

6. 大力发展社会办医。

（1）采取迁建、整合、转型等途径，推动辖区医疗卫生规划之外的其他民营医疗机构向社区卫生服务机构、专科医院、老年护理和康复等机构转型。完善加快发展社会办医政策措施，放宽准入条件，减少审批限制，优化融资政策，鼓励社会力量以出资新建、参与改制等多种形式投资举办康复、医养结合、护理院等机构，以及有资质的中医专业技术人员开办中医诊所，不受规划限制，非禁即入。

（2）落实社会办医在土地、投融资、价格、财税等方面的扶持政策，非公立医疗机构与公立医疗机构在医保定点、职称评定、等级评审、技术准入、科研立项等方面享受同等待遇。

（3）完善对非公立医疗机构的行业监管，将非公立医疗机构纳入统一的医疗质量控制与评价范围，建立负面清单和不良行为积分管理制度，健全非公立医疗机构退出机制。

7．推进医疗卫生与养老服务融合发展。

建立健全医疗卫生机构与养老机构合作机制，探索建立长期护理保险制度，增强托老日间照料和居家养老等服务功能，完善以居家养老为基础，社区服务为依托，机构养老为支撑，信息服务为辅助的社会养老服务体系，为老年人提供住院治疗、康复护理、生活照料、临终关怀等健康养老服务。

（二）完善分级诊疗制度。建立转诊利益分配机制，规范转诊和接诊流程，畅通双向转诊渠道，构建就医新秩序。

8. 巩固完善全科医生制度。

（1）基层医疗卫生机构设立全科医学科，配备全科医生，确保每万名城乡居民至少有2名全科医生。示范区医院在托管基层医疗机构的工作中，进一步加大对基层全科医生的培养和使用，充分发挥基层全科医生的作用，助推实现患者首诊在基层。

（2）实施全科医疗服务。组建全科医生服务团队，开发全科医学服务包，推行网格化管理、团队化服务，为城乡居民提供基本公共卫生、健康管理、初级诊断和双向转诊等服务。探索全科医生收入与签约履约挂钩机制。

9. 健全双向转诊通道。

（1）规范双向转诊。制定常见病种出入院和双向转诊标准，除65岁上老人、5岁以下婴幼儿、孕产妇、精神病、重大传染病、急性感染性患者外，其余患者就诊均进入分级诊疗体系。运用信息技术等多种手段，实现不同级别和类别医疗机构之间有序转诊，重点畅通向下转诊渠道。

（2）发挥医保政策调节作用。在不同等级医疗机构就诊，实行报销比例差别化，上转患者实行累计起付线政策，下转患者免除基层起付线。下调应转诊而未经转诊到二级以上医院就诊患者报销比例，积极推动慢性病患者、康复期患者向下转诊。

（3）完善分级诊疗考核制度。以基层首诊率、上转率、下转率、医疗质量安全、患者满意度为主要内容，对分级诊疗实施情况进行考核评价。

（三）改革医疗保障体制。提升统筹层次，健全筹资机制，强化医保支付的杠杆调节和监督管理作用，建立制度科学、衔接顺畅、经办高效、便民利民的医疗保障体系。

10. 整合城乡居民医保制度。

（1）将城镇居民医保和新农合制度整合，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度，由卫生计生部门统一管理；城镇职工医疗保险仍由人力资源社会保障部门管理。

（2）按照省政府关于整合城乡居民基本医疗保险制度的要求，结合示范区实际，在现有的示范区社会保障事业管理中心加挂医保中心牌子，继续承担示范区各项城乡居民医保业务；杨陵区依托卫生计生部门管理的新农合经办机构，整合现有人、财、物资源，成立区级医保中心，负责杨陵区城乡居民医保业务，医保中心主任由杨陵区医改办主任兼任。

（3）城镇职工和城乡居民基本医保、大病商业保险、大病医疗救助均在两级医保经办机构实现“一站式”服务。人力资源社会保障、卫生计生、民政等行政部门和商业保险公司经办业务统一“进驻”示范区二级以上医院，设立联合办公窗口，为群众提供“一站式”服务；建立基本医保、大病商业保险、大病医疗救助等在经办环节的无缝衔接机制。

11. 提高保障水平。建立稳定的筹资增长机制，到2020年城乡居民人均筹资水平、政府补助比例均不低于国家标准。逐步扩大中医非药物诊疗技术范围，中医药报销比例在原报销比列的基础上提高10%。完善城乡居民大病保险制度，在基本医保报销的基础上，报销比例不低于50%。完善困难群众医保政策，防止困难群众因病致贫。

12. 改革支付方式。推进和加强临床路径管理，全面推行按病种付费为主，按人头付费、按床日付费、总额预付等复合型付费方式，鼓励实行按疾病诊断相关组（DRGs）付费方式。建立医保与医疗机构谈判协商机制和医疗费用负担风险分担机制，综合考虑医疗服务、检查、药物费用等支出情况，实行医保资金预付制。全面开展异地就医结算，方便群众就医报销。

（四）深化药品供应保障改革。全面推行“两票制”，完善采购办法、优化配送环节、改进结算方式、强化使用监管、加强质量追溯，提升药事服务和管理能力，实现药物品质优良、价格合理、公平可及。

13. 提高基本药物使用比例。规范药品使用，促进合理用药。示范区二级以上医院基本药物使用比例达到40%以上，镇村医疗卫生机构可分别使用30%、20%的非基本药物。

（五）推进公共卫生服务改革。贯彻预防为主方针，转变服务方式，实行精准化防控，构建大卫生格局，为群众提供贯穿生命全过程的服务。

14. 提高均等化水平。逐步提高基本公共卫生服务项目补助标准，同步增加服务内容，优先将儿童、妇女、老人和贫困人口纳入项目。将妇幼保健与计划生育技术服务项目整合为孕产妇系统保健免费项目。

15. 推行家庭医生签约服务制度。重点在签约服务方式、内容、收付费、考核、激励机制、技术支撑等方面实现突破，优先覆盖老年人、慢性病患者、结核病等慢性传染病患者、严重精神障碍患者、孕产妇、儿童、残疾人等重点人群。探索服务结果与奖惩挂钩新模式。健全家庭医生职业保障措施。

16. 强化项目管理。实施重大传染病专病专防精细化策略，降低发病率。开展项目评估，完善管理办法，加强项目和资金监管。

（六）推进综合监管改革。遵循卫生事业发展规律，创新管理体制，加强全行业监管，建立协调统一、科学高效的管理体系。

17. 实施属地化管理。强化卫生行政部门行业管理职能，制定行业管理标准和办法，对区域内所有医疗卫生资源实行统一规划、统一准入、统一监管，最大限度放宽社会办医的规划限制。

18. 加强依法监管。注重卫生法制建设，整合执法力量，创新医疗服务、药品供给、医疗保障等领域监管方式，强化全程监督，提升依法管理能力。严厉打击非法行医和医闹、伤医行为，净化医疗市场。完善医患纠纷协调机制，构建和谐医患关系。

（七）加强人才队伍建设。

19. 完善基层人才使用政策。深化基层人事薪酬改革，完善绩效考核办法，乡镇卫生技术人员薪酬待遇高于县级医疗机构同类人员。

（八）深化支撑保障改革。

20. 健全投入补偿机制。按照事权、财权相统一原则，明确两级政府投入责任，合理划分政府、社会与个人的卫生投入比例，形成投入补偿长效机制。落实政府保障责任，切实保障公立医院、医疗保障、公共卫生、药品供应、人才培养、信息化建设等经费支出。探索通过政府债券、专项化解资金等渠道，逐步化解示范区医院历史债务。

21. 创新编制和人事薪酬制度。在地方事业编制总量内，积极探索编制备案管理。在示范区医院内部管理全面推进聘用制和岗位管理制度。搞活绩效，由医院进行自主分配。

22. 推进信息化建设。加快区域信息平台系统建设，实现互联互通和业务协同，共享健康、诊疗、检验、用药等信息。注重信息技术创新应用，优化服务流程，强化管理评价。将居民健康卡、社保卡功能统一并入示范区市民卡，实行网卡合一、综合监管。推行“互联网+医疗”，开展在线预约诊疗、远程会诊、远程病房等项目，为群众提供公平可及、优质高效的医疗卫生服务。

三、实施步骤

（一）启动实施阶段（2016—2017年）。按照省级部门的时间节点，示范区、杨陵区政府出台配套文件，制订下达2016—2017年度重点任务，明确流程图，排出时间表，同步推进改革，推动重点领域和关键环节改革取得重大突破。

（二）深化推进阶段（2018—2019年）。按照国家对医改试点工作的总体要求，全面实施各项改革，突出体制机制创新，示范区医院现代医院管理制度基本建立，医药价格和药品供应全面理顺，医疗保障水平进一步提高，公共卫生服务均等化水平明显提升，综合监管体系和支撑保障能力全面加强，医改各项任务取得重大进展。

（三）完善提升阶段（2020年）。按照2017年、2020年两个时间节点，认真总结综合医改试点工作，完善各项政策措施，提升改革水平，全面实现2020年人人享有基本医疗卫生服务的目标。

四、保障措施

（一）加强组织领导。综合医改试点工作在党工委全面深化改革领导小组统一领导下，成立由管委会主要领导任组长，分管领导任副组长，示范区有关部门主要负责同志为成员的示范区医改领导小组（附件3），负责统筹协调、整体推进、督促落实等工作；将医疗、医保、医药工作调整为1名领导分管。杨陵区政府医改领导小组同步予以强化和完善。

（二）加强财政投入。示范区、杨陵区政府要落实好办医责任，积极调整财政支出结构，建立卫生投入稳定增加机制，切实保障医改工作所需资金，加强监管，保障资金安全。由示范区财政每年列支10万元专项经费，拨付示范区医改办用于日常业务支出。

（三）加强宣传引导。做好政策解读，多形式、多层次开展宣传。举办培训班，加大政策培训，提高推进综合医改的执行能力和水平。增强人民群众和医务人员的信心，及时回应社会各界关切，合理引导社会预期，营造良好的改革氛围。

附件1

示范区深化医药卫生体制综合改革试点重点任务分解表（2016—2017年）

附件2

示范区深化医药卫生体制综合改革试点主要指标

附件3

杨凌示范区医改领导小组成员名单

组 长：魏建锋 示范区党工委副书记、管委会常务副主任

副组长：王宝平 示范区党工委委员、纪工委书记

成 员：李成砚 示范区党工委、管委会秘书长

申忠海 示范区党工委、管委会副秘书长

蒋展宏 杨陵区人民政府区长

马宝收 示范区党工委宣传部部长

姚忠臣 示范区社会事业局局长

白 敏 示范区人力资源和社会保障局局长

桂党会 示范区发改局局长

张少文 示范区教育局局长

刘仲山 示范区经贸和安监局局长

袁鸿马 示范区财政局局长

贺 群 示范区审计局局长

李新龙 示范区食品药品监督管理局局长

王存良 示范区医院院长

夏耀辉 示范区社会事业局副局长

杨满卫 杨陵区人民政府常务副区长

领导小组办公室设在示范区社会事业局，姚忠臣同志兼任办公室主任，夏耀辉、杨满卫同志兼任副主任。